 |
|
|||
 |
 |
|
Opini Indonesia: General Introduction Paper presented at: ECIS, Nagoya University, February 7, 2007 Edi Suharyadi, Post-Doctoral Resarch Associate, Nagoya University
BBM dan Kebijakan Fiskal di Indonesia: Apa yang kita tahu, apa yang tidak Oleh: Wempi Saputra[1] [1] Anggota Divisi Kebijakan Energy Indonesian Energy Institute (www.indeni.org) dan Mahasiswa program Doktor di Department of Social and Economic System, Graduate School of Economics, Fakta sejarah perkembangan ekonomi dunia menunjukkan pentingnya pengaruh bahan bakar minyak (BBM) dalam perekonomian, khususnya formulasi kebijakan makroekonomi secara umum. Bagi perekonomian terbuka skala kecil seperti Pada tahun 2003, pemerintah menghapus subsidi BBM, terkecuali untuk minyak tanah nagi rumah tangga, sekaligus meluncurkan kebijakan jaring pengaman sosial bagi masyarakat miskin. Di tahun 2005, fluktuasi harga minyak dunia—akibat konflik di beberapa negara penghasil minyak utama dan pesatnya pembangunan di beberapa negara berkembang terutama Pengetahuan tentang perilaku fluktuatif komoditi minyak tidak hanya dapat diketahui hanya dengan melihat perkembangannya dalam kurun waktu belakangan ini saja, tetapi juga dirasa penting untuk menengok sejarahnya di masa lampau, khususnya masa-masa atau kejadian ekonomi luar biasa yang dialami oleh dunia pada umumnya, sehingga pembuatan kebijakan fiskal dapat memperhitungkan secara proporsional pengaruh fluktuasi harga minyak dunia. Disisi lain, fitur minyak sebagai sumber daya yang tidak terbarukan, tidak stabil dan penuh ketidakpastian memberikan efek pengganda bahwa fluktuasi ini bisa jadi langgeng. Sebagai konsekuensi perekonomian terbuka, maka gejolak eksternal fluktuasi harga minyak dunia akan terus menjadi tantangan bagi efektivitas kebijakan fiskal nasional secara umum, khususnya kemampuan untuk mengembangkan aturan/disiplin fiskal dalam menghadapi gejolak eksternal, hal yang menjadi tema utama dalam tulisan ini. A. Minyak dan makroekonomi dunia: Oil Bonanza dan Fluktuasi Harga Perang Arab-Israel pada tahun 1973 menandai babak pertama oil shocks.. Protes yang dilakukan oleh negara-negara Arab anggota Organization of Petroleum Exporting Countries (OPEC)—sebuah kartel minyak internasional—atas dukungan Amerika Serikat dan Belanda terhadap Pengaruh negatif terhadap kondisi makroekonomi juga jelas, dengan adanya kontraksi ekonomi yang ditandai dengan menurunnya tingkat konsumsi dan investasi dunia pada saat itu—sejalan dengan tingginya tingkat inflasi—mengakibatkan ekonomi dunia memasuki masa resesi. Neraca transaksi berjalan para negara pengimpor minyak jungkir balik dan mengalami defisit besar-besaran. Dunia menyalahkan OPEC sebagai kontributor utama resesi dunia pada periode itu. Namun ini bukan akhir cerita oil bonanza. Pada periode tahun 1979-1981, oil shocks kedua terjadi. Krisis politik di Iran ditandai dengan jatuhnya Shah pada tahun 1979 menyusul perang Irak-Iran pada tahun 1980-1981 mengakibatkan gangguan ekspor minyak dari kedua negara tersebut. Harga minyak mentah kembali meroket, dari sekitar 13 dollar di tahun 1978 menjadi sekitar 32 dollar per barrel di tahun 1980 dan menjadi sekitar 35 dollar per barrel di tahun 1981. Dalam kurun waktu sekitar 8 tahun sejak 1973, harga minyak mentah dunia telah menjadi lebih dari sepuluh kali lipat. Fantastis! Harga tinggi ini dapat bertahan sampai dengan tahun 1985. Pada masa itu negara-negara pengimpor minyak mengalami stagflasi, suatu kondisi perekonomian dimana output stagnan atau melambat dan inflasi tinggi; sedang negara-negara eksportir meraup dollar. OPEC kembali jadi sorotan atas ketidakberhasilannya dalam menjaga kestabilan pasokan minyak dunia. Terlepas dari semua itu, masa oil bonanza kembali dinikmati oleh para eksportir minyak, ditengah-tengah kontraksi ekonomi dunia yang ditandai dengan menurunnya permintaan, produksi, dan pendapatan. Tetapi masa oil bonanza ternyata hanya berlangsung sampai dengan tahun 1985. Di tahun 1986, harga minyak kembali turun drastis ke level 13 dollar per barrel, sejalan dengan semakin kompetitifnya pasar minyak dunia dan menyisakan pertanyaan tentang efektivitas solidaritas koperasi para anggota OPEC yang mengalami krisis konsistensi dalam memainkan ‘cooperative game’ di pasar oligopoli ‘emas hitam’ ini. Dalam periode 1986-2003, fluktuasi rata-rata harga minyak mentah dunia berkisar di level 13-28 dollar per barrel. Harga sempet melucur tajam menjadi sekitar 12 dollar per barrel di akhir tahun 1998, kemudian meloncat ke 30 dollar per barrel di tahun 2000. Selanjutnya harga minyak mentah meningkat menjadi sekitar 36 dollar di tahun 2004 dan sekitar 50 dollar per barrel di tahun 2005. Tapi, fluktuasi harga minyak mentah bulanan di tahun terakhir ini cukup tinggi, mulai dari level sekitar 40 dollar per barrel sampai sekitar 62 dollar per barrel. Hal ini disebabkan antara lain, selain memanasnya kondisi geopolitik dunia yang ditandai dengan invasi Amerika Serikat ke Irak dengan justifikasi perang terhadap terorisme, juga akibat badai Katrina dan Rita di teluk Meksiko yang menggangu penawaran minyak pada periode agustus-september di Amerika Serikat, sehingga mendorong naiknya harga minyak sampai kuartal akhir tahun 2005 [9]. Studi tentang keterkaitan antara harga minyak dan kondisi makroekonomi telah memberikan pelajaran berharga, yaitu bahwa krisis geopolitik dunia yang berada diluar kontrol kebijakan-kebijakan ekonomi dan kondisi luar biasa lainnya seperti bencana alam merupakan penyebab utama fluktuasi tajam harga minyak dunia. Faktor penyebab pertama telah didokumentasikan oleh B. BBM di Indonesia: Mengapa sulit untuk menjelaskan apa yang sedang terjadi? Bagaimana dengan posisi Dari sisi produksi, data tahunan OPEC 2005 memberikan informasi produksi minyak mentah rata-rata tahunan Indonesia yang menunjukkan bahwa pada masa terjadinya oil bonanza (1973-1981), jumlah produksi rata-rata adalah sekitar 1,36 juta barrel/hari, dengan jumlah produksi terbesar di tahun 1977 (1,69 juta barrel/hari). Sedangkan dalam kurun waktu 5 tahun terakhir (2001-2005), produksi rata-rata menjadi sekitar 1.13 juta barrel/hari. Penurunan jumlah produksi yang secara gradual berlangsung selama lebih kurang enam tahun belakangan ini disebabkan oleh dua faktor utama. Dari sisi penawaran, sumur-sumur yang sudah tua (mature wells) sementara ketersediaan teknologi untuk proses eksplorasi dan eksploitasi sumber minyak baru masih belum memadai dan alasan kesulitan lokasi geografis sumber minyak (misalnya area frontier daring deep water); merupakan penyebab-penyebab utama turunnya kuantitas produksi, disamping regulasi yang kontraproduktif di sektor hulu dan hilir yang semakin menyebabkan investasi perminyakan di dalam negeri tidak menjadi pilihan utama investor.. Dari sisi konsumsi, penyebabnya adalah meningkatnya permintaan akibat pertumbuhan jumlah penduduk dan produktivitas sektor produksi [4]. Berdasarkan data-data cadangan minyak dan produksi di atas, bila diasumsikan tidak ada perkembangan penemuan atau eskplorasi sumber-sumber minyak baru, maka dengan kapasitas produksi rata-rata nasional sekitar 1 juta barrel perhari, cadangan minyak terbukti di perut bumi Indonesia ini akan habis (baca = kering) kurang dari 12 tahun lagi, terhitung dari tahun 2005. Lebih jauh, mengutip Dartanto [4], bila kita lihat data produksi dan konsumsi minyak mentah sampai dengan tahun 2003, maka posisi Tragedy of The Commons dan Inkonsistensi Kebijakan Literatur ilmu ekonomi banyak mengkategorikan minyak sebagai barang/sumber daya bersama (common resources). Ciri utama dari barang ini adalah ia bersifat bersaing (rival), dimana konsumsi seseorang akan mengurangi porsi konsumsi pihak lain; tetapi disisi lain, ia dapat digunakan bersama (non excludable), dimana pemanfaatan barang ini oleh seseorang tidak mencegah orang lain untuk ikut memanfaatkan sumbernya yang lain. Disamping itu, sumber daya ini juga bersifat tidak terbarukan, tidak stabil dan penuh ketidakpastian. Potensi inefisiensi eksplorasi dan eksploitasinya juga sangat tinggi disamping biaya teknologi yang sangat besar. Eksploitasi sumber daya bersama secara besar-besaran berpotensi tinggi menimbulkan eksternalitas negatif lingkungan sekitar disamping potensi penerimaan yang seharusnya juga tinggi, sebagai nilai tukar (trade off) penurunan kualitas lingkungan tersebut. Pada saat eksploitasi minyak semakin eksesif tetapi tanpa memberikan dampak peningkatan kesejahteraan masyarakat secara umum, maka dapat dikatakan tragedy of the commons telah terjadi. Pelajaran ini telah disuarakan oleh Aristoteles ribuan tahun yang lalu [7]: “what is common to many is taken least care of, for all men have greater regard for what is their own than for what they posses in common with others” (Manusia memberi sedikit perhatian terhadap sesuatu yang menjadi milik bersama daripada sesuatu yang menjadi miliknya sendiri). Dalam tataran analisis formal, buku William Forster Lloyd (1833) tentang populasi, yang kemudian dikembangkan oleh Garret Hardin (1968) dalam sebuah artikel di Science, kembali menggemakan ide Aritoteles tersebut di atas. Substansinya adalah bahwa pertumbuhan populasi penduduk yang tinggi telah membuat ketersediaan sumber daya alam yang terbatas di perut bumi untuk konsumsi menjadi semakin sulit untuk dimanfaatkan bagi peningkatan kualitas hidup manusia. Perumpamaan inilah yang kemudian oleh para ekonom dikembangkan bagi analisis eksternalitas eksploitasi sumber daya alam lainnya termasuk minyak. Penjelasannya adalah dengan semakin berkembangnya kegiatan eksploitasi sumber minyak, maka semakin besar potensi eksternalitas negatif kepada masyarakat, baik dari sisi penurunan kualitas lingkungan maupun sisi manfaat. Untuk yang terakhir, produksi dan pemanfaatan minyak dalam persepsi perusahaan (privat) bisa jadi tidak optimal dari sisi masyarakat (publik) secara keseluruhan karena adanya pertentangan kepentingan sektor privat (keuntungan pribadi) dan sektor publik (kesejahteraan masyarakat). Mungkin masih terlalu dini untuk menyimpulkan bahwa gejala tragedy diatas telah atau sedang terjadi di Hal ini ditandai dengan adanya beberapa fenomena yang sebagiannya terjadi secara simultan, antara lain: Pertama, menurunnya cadangan minyak terbukti dan terbatasnya kapasitas produksi nasional semakin membuat kondisi kian mengkhawatirkan, karena pengaruhnya kepada anggaran penerimaan negara. Sebagai gambaran (walaupun termasuk penerimaan gas bumi, tapi persentasenya tidak signifikan), selama periode 2004-2006, sektor migas menyumbang penerimaan negara bukan pajak (PNBP) sebesar masing-masing 4%, 4,1% dan 5,2% terhadap PDB. Sedangkan di tahun 2007, sektor ini diharapkan masih bisa menghasilkan penerimaan negara sebesar 4,1% terhadap PDB (RAPBN 2007). Belum lagi bila kita ikut memperhitungkan penerimaan dari PPh di bidang migas yang kesemuanya memberikan sinyal bahwa sektor ini masih menjadi primadona (paling tidak untuk sepuluh tahun ke depan), walaupun pesonanya kian memudar. Tapi sejalan dengan kekhawatiran ini, insentif fiskal yang cukup menarik bagi meningkatnya investasi di sektor perninyakan nasional yang bisa mengatasi pelbagai masalah krisis suplai BBM dalam negeri (sektor hulu) bahkan bidang konservasi dan diversifikasi energi masih belum dijalankan secara efektif. Baru pada tahun 2006, payung hukum untuk penyediaan energi alternatif, yaitu Perpres No.5/2006 tentang kebijakan energi nasional, Inpres No.1/2006 tentang penyediaan dan pemanfaatan bahan bakar nabati sebagai bahan bakar lain serta Inpres No.2/2006 tentang penyediaan dan pemanfaatan batu bara yang dicairkan dikeluarkan pemerintah. Sayangnya, kebijakan energi nasional ‘hanya’ diatur dalam bentuk Peraturan Presiden, sehingga menimbulkan potensi lemahnya efektifitas implementasi peraturan tersebut dalam praktik. Kedua, adanya inkonsistensi kebijakan di bidang perminyakan yang ditandai dengan minimalisasi peran Pertamina yang semula berdasarkan UU No 8 Tahun 1971 diharapkan menjadi pengelola perminyakan nasional yang mandiri, menjadi hanya pengaman suplai BBM di dalam negeri (sektor hilir). Hal ini mewajibkan seluruh penerimaan minyak Pertamina dan bagian pemerintah bekas kontraktor asing yang beroperasi di Indonesia menjadi milik pemerintah, sehingga praktis Pertamina kehilangan kesempatan untuk berinvestasi di sektor hulu, karena keterbatasan sumber pembiayaan. (Untuk diskusi tentang derita panjang Pertamina ini, silahkan lihat di Yuliarto [10]). Lebih jauh lagi, amandemen UU Nomor 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi—yang mengarahkan sistem monopoli ke sistem kompetisi dalam sektor migas sehingga memangkas habis monopoli Pertamina—sampai sekarang belum selesai, sehingga menambah daftar panjang inkonsistensi kebijakan perminyakan nasional [1]. Ketiga, pengelolaan ladang-ladang minyak oleh Kontraktor Kontrak Kerja Sama (KKKS) menyisakan pertanyaan mengapa persentase bagi hasil yang ditetapkan dari hasil produksi bersih sebesar 85%:15% masing-masing bagi pemerintah dan KKKS tidak begitu transparan sehingga mengakibatkan hasil penerimaan bersih bagi pemerintah yang semakin mengecil (Kwik Kian Gie, 2005 dalam Dartanto [4]. Baru pada tahun 2006 ini, Departemen Keuangan mulai mengkaji ulang mekanisme perhitungan dan jenis biaya eksplorasi dan eksploitasi minyak dan gas atau yang dibebankan KKKS kepada pemerintah (cost recovery). Langkah itu dilakukan karena pemerintah menduga ada pengeluaran KKKS yang dihitung sebagai cost recovery, padahal tidak perlu, sehingga ada potensi penerimaan negara yang tidak terealisasi. Keempat, Kebijakan mendasar liberalisasi harga BBM dan selanjutnya penghapusan subsidi BBM telah mengisyaratkan bahwa kebijakan populis self interested pemerintah di masa lalu telah berakibat implementasi yang menimbulkan banyak kontra. Faktor ketidakpercayaan masyarakat terhadap sasaran kebijakan ini menjadi penting karena memang selama ini terdapat banyak kesimpangsiuran informasi mengenai ‘apa yang sebenarnya sedang terjadi’ di negara yang katanya kaya sumber daya minyak. Kebijakan liberalisasi telah diamanatkan oleh UU No 22 tentang Migas, dan sebagai konsekuensinya, harga BBM di dalam negeri menyesuaikan dengan fluktuasi harga internasional. Dengan kata lain, jika subsidi dicabut, maka harga akan naik. Kondisi keuangan negara yang sekarat telah menjadi justifikasinya. Tetapi, ternyata efek perubahan perilaku masyarakat inilah yang ternyata kurang optimal diperhitungkan. C. Meluruskan Anggapan dan Formulasi Fiscal Rules Sebuah kebijakan akan menjadi ‘sound and proper’ bila ditunjang dengan adanya komunikasi yang memadai, yang menjelaskan secara transparan suasana kebatinan mengapa dan dalam suasana apa kebijakan itu diambil. Keseimbangan informasi antara pengambil kebijakan dan masyarakat menjadi penting dalam hal ini. Bahwa cadangan minyak terbukti nasional Proses komunikasi ini juga perlu menjelaskan apa-apa yang menjadi hak masyarakat dalam hubungannya dengan kebijakan tersebut. Adanya kewajiban pengembangan masyarakat sekitar (community development) daerah operasi KKKS misalnya, telah dengan jelas diamanatkan oleh UU Migas di Pasal 11, hal yang masih perlu dielaborasi apa-apa saja pencapaian yang sudah dapat dimanfaatkan oleh masyarakat yang terkait dengan hal tersebut. Kebijakan liberalisasi harga minyak—karena faktor gejolak eksternal—menyusul penghapusan subsidi BBM jelas akan menimbulkan resistensi masyarakat yang kurang memiliki daya beli. Harga BBM yang tinggi terasa memberatkan. Walaupun dalam sisi teori ekonomi kebijakan ini didukung oleh proposisi yang kuat, tetapi perubahan perilaku masyarakat perlu diantisipasi dengan regulasi teknis yang jelas. Disini dirasa penting penyegeraan proses amandemen UU Migas dan pembuatan aturan-aturan pelaksanaannya yang diarahkan untuk menyadarkan masyarakat tentang kondisi sebenarnya. Bahwa dengan penghapusan subsidi, maka akan ada insentif lain, misalnya subsidi disektor pendidikan dan kesehatan, dan memberikan kesempatan pengembangan energi alternatif untuk mengurangi ketergantungan terhadap BBM, disamping dampak negatif subsidi terhadap barang (dari aspek keadilan), tentu menjadi tantangan bagi pemerintah untuk menjelaskan dan membuktikannya. Formulasi Fiscal Rules Kebijakan fiskal merupakan bagian dari kebijakan pendukung kebijakan energi nasional khususnya dalam kaitan dengan BBM. Kebijakan ini bukanlah bersifat ‘one size fits all’. Perlu kearifan bahwa efektivitas kebijakan fiskal akan lebih tinggi bila didukung oleh piranti kebijakan lain yang terkait. Hal yang penting dalam kerangka kebijakan ini adalah perlunya suatu fiscal rules yang mesti dikembangkan dalam rangka mengantisipasi baik itu gejolak eksternal fluktuasi harga minyak, maupun kebijakan pembiayaan belanja negara dari sumber-sumber yang ada.. Beberapa hal yang direkomendasikan dalam formulasi fiscal rules ini adalah: Pertama, kebijakan pengalihan subsidi diarahkan kepada kebijakan yang ‘membantu orang miskin, bukan daerah miskin’. Program BLT pemerintah setahun belakangan yang berorientasi jangka pendek perlu dikaji ulang dan diarahkan kepada kegiatan-kegiatan yang lebih produktif misalnya dengan program kerja publik (public works), sehingga mendorong masyarakat untuk ikut bekerja disamping mengurangi masalah pengangguran (Clements, et.al [3]). Disamping itu, bantuan bagi proses pengembangan sumber energi alternatif jelas diprioritaskan dengan daya dukung kegiatan riset dan pengembangan secara konsisten. Kedua, memberikan insentif kepada para pengusaha dalam negeri yang sudah mempunyai kemampuan bermain disektor hulu untuk mengembangkan investasi di bidang eksplorasi dan eksploitasi sumber-sumber minyak baru, misalnya dengan bantuan pemerintah untuk mengembangkan masyarakat sekitar yang menjadi kewajiban KKKS, bahkan dengan penawaran presentase bagi hasil yang lebih menguntungkan. Ketiga, pemisahan rekening sumber-sumber penerimaan negara dari sektor minyak secara gradual dan melakukan penyesuaian-penyesuaian kemampuan pembiayaan pemerintah dari gabungan berbagai sumber. Pembuatan non oil fiscal balance bisa merupakan cara untuk mengetahui sejauh mana dampak riil fluktuasi harga minyak terhadap sumber-sumber pendapatan dan belanja negara. Keempat, penerapan pajak lingkungan yang didasarkan untuk memberikan insentif penghematan energi oleh masyarakat dan sektor privat (perusahaan). Kelima, memberikan dukungan agar pasar obligasi/surat utang negara bisa lebih fleksibel yang diharapkan akan membantu sumber-sumber penerimaan bagi negara yang memiliki kendala likuiditas seperti Daftar Pustaka 1. Anonim, “Kebijakan Energi 2. Anonim, “Boediono: Indonesia Belum Efisien Gunakan Energi”, Kompas Cyber Media (sumber Antara), Selasa, 22 Agustus 2006. 3. Clements, Benedict, Hong-Sang Jung, and Sanjeev Gupta (2003), “Real and Distributive Effects of Petroleum Price Liberalization: The Case of 4. Dartanto, Teguh, “BBM, Kebijakan Energi, Subsidi, dan Kemiskinan di Indonesia”, INOVASI online Vol. 5/XVII/ November 2005. (http://io.ppi-jepang.org/article.php?id=102). 5. Hamilton, James. D. (1984), “Oil and Macroeconomy Since World War II”, The Journal of Political Economy Vol. 91 No. 2, 228-248. 6. International Monetary Fund, International Financial Statistics 2002. 7. Mankiw, Gregory N., “Principle of Microeconomics” 2nd Ed, Harcourt Publisher, 2001. 8. OPEC, Annual Statistics Bulletin 2005, http://www.opec.org/library/Annual%20Statistical%20Bulletin/ 9. -------, Annual Report 2005, http://www.opec.org/library/Annual%20Reports/pdf/AR2005.pdf 10. Yuliarto, Brian, “Blok Cepu dan Derita Panjang Petamina”, Berita Iptek, 2006. Abstrak research `Last Lecture`2006 WebDesign Team, Copyright © 2006 PPI Nagoya email: info@ppij-nagoya.org
|
